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珠海市海岛海域保护法治化建议

2020.06.08

珠海市海岛海域保护法治化建议

周盛盈

  

珠海作为海洋大市,科技兴海成果较为显著,海洋经济综合实力日益增强。据珠海市自然资源局最新统计,珠海市海域面积达6050平方公里,共有海岛262个,其中有居民海岛10个,无居民海岛252个,素有“百岛之市”的美誉,是珠三角海域面积最大、海岛最多、海岸线最长的城市。海洋海岛资源无疑是珠海最大的特色和优势,也是珠海实现可持续发展的重要战略依托和空间所在。

 

  2018年11月30日,珠海市人大常委会审议通过了《珠海经济特区海岛海域保护条例》(以下简称《条例》)和《珠海经济特区无居民海岛开发利用管理规定》(以下简称《规定》)。这是珠海运用经济特区立法权,首次就海岛保护及开发利用制定专门法规,其中关于无居民海岛开发建设基本程序的规定填补了国内立法空白。但是,从全局性来看,与国外发达国家和国内先进城市相比,还存在于有待进一步完善的地方:

 

  一、珠海市海岛海域保护法治化的缺陷和不足

 

  (一)立法上的缺失和问题

 

  1.缺少全面系统的海岛规划法规。市人大常委会审议通过的《条例》中的第十条至第十四条、第十七条对海岛海域及海岛湿地的规划作出了原则性的规定。但《条例》中关于规划条款过于分散,内容过于简单,无制定海岛生态红线、划定海岛及周边海域禁止性开发、限制性开发区域,也无要求规划草案向社会实行公示公告制度,并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众意见制度,规划实施后也没有监督检查制度以及违反规划条款后承担怎样的法律责任等条款。

 

  2.行政许可申请内容过于简单,审批程序过于简化。《条例》第二十四条规定,“开采海砂应当依法办理有关批准手续,按照批准的海域范围和方式开采,采取必要的生态保护措施,不得影响海岸、海堤、港口、航道、路桥等的安全。严格限制在海岸采挖砂石,防止造成海岸侵蚀”。第一,没有将办理有关批准手续的必备内容细化,操作性不强。在这方面,日本的立法值得借鉴。2010年6月23日,日本国土交通省颁布第35号令《为促进对专属经济区及大陆架的保护和利用而颁布的关于保护低潮线和配备基地设施的法律施行规则》,该《法律施行规则》对水域使用申请书、海底挖掘许可申请书、沙土开采许可申请书的内容做了明确的规定:海底挖掘许可申请书的内容必须包括海底挖掘或掘土的目的、内容、时间、地点、方法等内容。沙土开采许可申请书的内容必须包括沙土开采的目的、开采的时间、开采的地点、开采的方法、开采的量等内容。水域使用申请书的内容必须包括水域占用的目的、水域占用的时间、水域占用的地点、水域占用的方法等内容。

 

  第二,该条款缺少公示公告听证程序。深圳市的《海域使用管理条例》(草案稿)第十八条规定了审查程序,“海域使用申请涉及重大公共利益的,市海洋行政主管部门应当进行公示,必要时应进行听证。海域使用申请涉及他人之间重大利益关系的,市海洋行政主管部门应当组织听证或根据利害关系人的申请进行听证。”

 

  (二)行政执法保护缺乏科学的协调机制

 

  《条例》第五条规定“市海洋行政主管部门负责组织实施本条例,依法履行海域使用、海岛利用的监督管理职责。生态环境行政主管部门负责海洋环境保护工作的指导、协调、监督以及法律、法规规定的其他职责。渔业、海事、公安、建设、自然资源、交通、旅游、城市管理、港口、航道、水务等行政管理部门按照各自职责,对海岛海域的保护进行监督管理”。因此,管理海岛海域的行政部门太多,且其职责过于分散。

 

  (三)珠港澳跨境司法协助机制有待完善

 

  珠海、香港、澳门由于三地的裁判法律依据不一样,所以有关海洋环保侵权案件的审判标准就不一致,跨境之间的调查取证难、司法文书送达难、执行难问题没有从根本上得到解决。三地之间关于跨界海洋环保公益诉讼、跨界赔偿机制还没有建立。

 

  二、加强和完善珠海市海岛海域保护法治化的对策和建议

 

  (一)强化规划优先原则,制定单行的《珠海市海岛海域规划条例》

 

  1.在编制规划主体方面,将原来的“市海洋行政主管机关”提升为“珠海市人民政府”;

 

  2.在规划编制方式上,参照《珠海经济特区城乡规划条例》的做法,实行珠海市海岛海域规划委员会审议制;

 

  3.在监督检查规划实施上,由市人民代表大会及其常务委员会监督实施,定期听取和审议市人民政府关于珠海市海岛海域规划的制定和实施情况报告;

 

  4.在规划的基本原则上,划定珠海市海岛海域禁止性开发区域、限制性开发区域,实行红黄蓝线管理制度,并对珠海市海岸线实行统筹管理;

 

  5.在违反规划条款的处罚上,明确规定违反规划条款的行政、民事处罚措施。

 

  (二)强化财政性资金保障机制,细化市、区各级政府财政预算中海岛海域专项资金条款

 

  参照日本《有关港湾法》对国库负担的比例作出了详细规定的做法,细化市、区各级政府财政预算中海岛海域专项资金条款。条款中可明确规定,市财政预算中,应将预算收入的8%列入珠海市海岛海域保护专项资金,以用于海岛公用设施建设、海洋生态环境修复以及海洋生态补偿。海洋海岛面积较多的万山海洋开发试验区、横琴新区、高新区、高栏港经济区可为10%。香洲、斗门、金湾等其他行政区可为5%。

 

  (三)明确行政许可申请书的内容,规范行政审批程序

 

  1.明确行政许可申请书的内容。条款中,应对珠海市水域使用申请书、海底挖掘许可申请书、沙土开采许可申请书的内容做明确规定:珠海市水域使用申请书的内容必须包括水域占用的目的、水域占用的时间、水域占用的地点、水域占用的方法等内容;珠海市海底挖掘许可申请书的内容必须包括海底挖掘或掘土的目的、内容、时间、地点、方法等内容;珠海市沙土开采许可申请书的内容必须包括沙土开采的目的、开采的时间、开采的地点、开采的方法、开采的量等内容。

 

  2.参照深圳市《海域使用管理条例》(草案稿)的做法,规划行政审批程序:海域使用申请涉及重大公共利益的,市海洋行政主管部门应当进行公示,必要时应进行听证。海域使用申请涉及他人之间重大利益关系的,市海洋行政主管部门应当组织听证或根据利害关系人的申请进行听证。

 

  (四)提升珠海市海岛海域管理层级,加大珠海市海岛海域的保护力度

 

  1.由珠海市人民政府直接承担珠海市海岛海域管理的主体。由于市人民政府设立的海洋工作协调机构无法承担与上级人民政府,特别是与香港特别行政区、澳门特别行政区政府的沟通与协调,需要珠海市人民政府承担这一职责,建议在目前运作多年的比较成熟的粤港、粤澳联席会议这一框架内,增设粤港澳海洋协调小组。珠海市作为海洋大市,应主动参与,积极协调,快速处理。

 

  2.整合珠海市海洋海岛行政执法机关,科学设置其职能,规范其行政执法程序。

 

  3.明确规定珠海市涉海涉岛行政部门必须建立立案通报制度和处罚通报制度。与此同时,明确规定行政案件移送制度:涉海涉岛案件在何种情况下进行移送以及如何进行移送。

 

  (五)推进珠港澳区际司法协助,完善区际司法协助机制

 

  随着港珠澳大桥的通车以及粤港澳大湾区经济的发展,珠港澳跨境之间有关涉海涉岛的民事、刑事案件将会大幅增加,跨界海洋环境治理保护引发的公益诉讼案件将进一步增多。在此背景下,通过珠港澳区际司法协助,有效地整合区际司法资源,降低司法成本,提高司法效率,最大限度地发挥司法功能:通过区际司法协助,委托对方进行调查取证、送达法律文书、执行等事项,从而减少经费支出,节省司法成本;通过区际司法协助,可以以较快的速度查清案件事实,给违法者造成较大的震慑,从而使跨境案件得到及时处理;通过区际司法协助,可以加强区际间司法机关的学习与交流,从而提高司法水平。

 

  (作者单位:珠海市委党校)